第四章  一般規定

本章導言

本章是所有權的“一般規定”。該章規定了所有權的含義;所有權與用益物權、擔保物權的關系;專屬于國家的財產所有權的保護;征收及其補償;對耕地實行的特殊保護;征用及其補償等內容。所有權的一般規定是對所有權編中的共同問題和重要問題所作的規定。本章關于所有權的含義、所有權與用益物權、擔保物權的關系的規定,屬于所有權編中的共同性規定,適用于所有權編的其他各章。本章關于專屬于國家的財產所有權的保護、征收及其補償、對耕地實行的特殊保護、征用及其補償等內容的規定,是對所有權編中的重要問題所作的規定。

第二百四十條 所有權人對自己的不動產或者動產,依法享有占有、使用、收益和處分的權利。

釋義

本條是關于所有權含義的規定。

根據本條規定,所謂所有權,是指所有人對自己的不動產或者動產依法享有占有、使用、收益、處分的權利。所有權是物權的一種最典型的法律形態,具有物權的一般特征。所有權與其他物權相比較,具有以下法律特征:

1.完全性。所有權人對自己的不動產或者動產,在法律允許的范圍內全面地享有占有、使用、收益、處分的權利。因此,所有權是完全物權,是他物權的基礎和源泉。而士地承包經營權、建設用地使用權、地役權、宅基地使用權、居住權、抵押權、質權和留置權等他物權都只能在一定范圍內支配標的物,他物權人只享有所有權的某一項或者某幾項權能。所以,他物權又稱限制物權。

2.單一性。所有權人對自己的不動產或者動產的支配,不是占有、使用、收益、處分權能的簡單相加,而是具有統一的、整體的支配力。正是由于所有權具有單一性,所以,所有權本身不能在時間上或者內容上進行分割。在所有的不動產或者動產上設立一項用益物權或者擔保物權,不是將所有權的一部分加以轉讓,而是屬于創設一項獨立的物權。

3.恒久性。所有權的存在沒有期限限制。任何對所有權存續期限的約定,都是無效的。這一點與他物權不同。他物權是有期限的,即只能在法定或約定的期限內存在,期限屆滿后權利即消滅。

4.彈力性。由于他物權的設立,所有權的占有、使用、收益、處分權能與作為整體的所有權相分離。例如,在國家所有的土地上設立建設用地使用權,建設用地使用權人依法對國家所有的士地享有占有、使用和收益的權利。同時,這種分離是暫時的,當他物權消滅時,所有權便恢復至它的圓滿狀態。例如,建設用地使用權終止時,國家對士地的占有、使用、收益和處分權能便復歸原位。

根據本條規定,所有權具有以下四項權能:

1.占有。占有是指對不動產或動產的實際掌握、控制。占有是對不動產或動產進行使用的前提。占有作為所有權的一項基本權能,所有權人可以合法地占有自己的不動產或動產。當然,非所有人也可以基于合法的原因取得他人不動產或動產的占有權能。

2. 使用。使用是指對不動產或動產進行利用,以實現不動產或動產的使用價值。該使用權能是以對不動產或動產的占有為前提的。但是,使用權能仍是一項獨立的權能,在某些情形下,享有物的占有權能不一定就享有物的使用權能。例如,質權人、保管人就只能對標的物進行占有而不能對標的物進行使用。

3.收益。收益是指收取由標的物產生出來的經濟價值。由標的物所產生的經濟價值,,包括由標的物產生的孳息(天然孳息和法定孳息),以及使用標的物產生的利潤等。收益權能是所有權的一項重要權能,但它可以與所有權

分離。例如,國家將國有土地使用權出讓給有關單位,有關單位對國有士地享有占有、使用和收益的權能,而士地的所有權屬于國家。

4.處分。處分是指依法對不動產或動產進行處置。處分有法律上的處分與事實上的處分兩種形式。法律上的處分是依照所有權人的意愿,對不動產或動產進行的處置。例如,所有權人將自己的不動產或動產轉讓給他人、為他人的債務設定擔保等。事實上的處分是對不動產或動產的物質形態進行變更或消滅。例如,將房屋拆除、食品被吃掉等。

第二百四十一條  所有權人有權在自己的不動產或者動產上設立用益物權和擔保物權。用益物權人、擔保物權人行使權利,不得損害所有權人的權益。

釋義

本條是關于設立他物權的規定。

根據本條規定,所有權人在自己的不動產或動產上設立用益物權和擔保物權,是所有權人行使所有權的具體表現。依據本法第323條的規定,用益物權是對他人所有的不動產或者動產,依法享有占有、使用和收益的權利?梢,所有權人通過在自己的不動產或動產上設立用益物權,將不動產或動產的占有、使用、收益權能交由用益物權人行使。例如,集體土地所有權人在自己的土地上為農戶設立土地承包經營權,那么土地承包經營權人便對集體所有的土地享有占有、使用、收益的權利。依據本法第386條的規定,擔保物權是在債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現擔保物權的情形,依法享有就擔保財產優先受償的權利。據此,所有權人可以將自己的不動產或動產為自己的債務或他人的債務向債權人提供擔保。當所有權人或債務人不履行到期債務或發生當事人約定的情形時,債權人有權就用于擔保的不動產或動產賣得價款優先受償。

根據本條規定,用益物權人、擔保物權人可以依法對他人所有的不動產或動產享有用益物權、擔保物權。但用益物權人、擔保物權人行使權利,不得損害所有權人的權益。例如,土地承包經營權人應當依法保護和合理利用土地,不得給士地造成永久性損害。以動產設立質權的,質權人應當妥善保管該動產,不得造成該動產損毀、滅失,否則,應當承擔賠償責任。

第二百四十二條  法律規定專屬于國家所有的不動產和動產,任何組織或者個人不能取得所有權。

釋義

本條是關于專屬于國家的財產所有權的規定。

根據先法、本法和其他法律的規定,下列財產屬于國家所有:

1.城市的土地,以及法律規定屬于國家所有的農村土地和城市郊區的土地。

2. 礦藏、水流、海域。

3.森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,但是法律規定屬于集體所有的除外。

4. 法律規定屬于國家所有的野生動植物資源。

5.無線電頻譜資源。

6. 法律規定屬于國家所有的文物。

7.國防資產。

8.鐵路、公路、電力設施、電信設施和油氣管道等基礎設施,依照法律規定為國家所有的,屬于國家所有。

9.專屬于國家所有的其他財產。

專屬于國家的不動產或動產范圍十分廣泛,不限于上述法律所列舉的不動產或動產類型。本條規定,專屬于國家所有的不動產和動產,任何組織或者個人不能取得所有權。這是因為:國家所有權本質上是社會主義全民所有制在法律上的表現。由于現階段不可能由社會全體成員直接占有社會生產資料,單個社會成員也不可能代表全體社會成員支配生產資料,因此,必須由國家來實現對全民生產資料的支配。公有制的建立,使社會主義國家能夠按照全體人民的共同利益,對全民所有制領域的經濟活動進行統一領導和必要管理。社會主義全民所有制在法律上表現為國家所有權,有其客觀必然性。正是基于此,專屬于國家的不動產和動產,任何組織或個人均不得據為己有。

第二百四十三條  為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和組織、個人的房屋以及其他不動產。

征收集體所有的土地,應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用,并安排被征地農民的社會保障費用,保障被征地農民的生活,維護被征地農民的合法權益。

征收組織、個人的房屋以及其他不動產,應當依法給予征收補償,維護被征收人的合法權益;征收個人住宅的,還應當保障被征收人的居住條件。

任何組織或者個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。

釋義

本條是關于征收的規定。

本條規定的征收,是指國家以行政命令方式取得他人財產所有權的行為。從性質上來看,征收是國家取得所有權的一種特殊形式,也是對他人財產所有權的一種限制。因此,本條第1款規定,國家征收集體所有的土地和組織、個人的房屋以及其他不動產,必須是為了公共利益的需要。這與我國憲法的規定是一致的!稇椃10條第3款規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償!钡13條第3款規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償!瘪R克思指出:“正是由于私人利益和公共利益之間的這種矛盾,公共利益才以國家的姿態而采取一種和實際利益(不論是單個的還是共同的)脫離的獨立形式,也就是說采取一種虛幻的共同體的形式!倍鴮怖娴暮x,在理論上存在著不同的觀點。在不同國家和地區的不同發展階段,公共利益的界定也有所不同。鑒于此,本法對公共利益的概念沒有作出統一的具體界定。

2011 年國務院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條中對公共利益的范街進行了規定,具體如下:(1)國防和外交的需要。根據《國防法》的有關規定,國防是指國家為防備和抵抗侵略,制止武裝顛覆,保衛國家的主權、統一領土完整和安全所進行的軍事活動,以及與軍事有關的政治、經濟、外交、科技、教育等方面的話動,是國家生存與發展的安全保障。外交通常是指一個國家為了實現其對外政策,通過互相在對方首都設立使館,派遭或者接受特別使團,領導人訪問,參加聯合國等國際組織,參加政府性國際會議,用談判、通訊和締結條約等方法,處理其國際關系的活動。就征收而言,國防需要主要是建設國防設施的需要,外交需要主要是建設使館的需要等。2由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要。依據《劃撥用地目錄》(國士資源都會第9號)的規定,能源、交通、水利等基礎設施包括石油天然氣設施;煤炭設施;電力設施;水利設施;鐵路交通設施;公路交通設施;水路交通設施;民用機場設施;等等。3由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利 、市政公用等公共事業的需要。4由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要。依照《國務院辦公廳關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》(國辦發【2010】4號)的規定,保障性安居工程主要包括:城市棚戶區改造;廉租住房區經濟適用住房;限價商品住房、公共租賃佳房;農村危房;等等。5由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要!冻青l規劃法》第31條規定:“舊城區的改建,應當保護歷史文化遺產和傳統風貌,合理確定拆遷和建設規模,有計劃地對危房集中、基礎設施落后等地段進行改建!庇烧罁摲ǖ囊幎ㄟM行的舊城區改建,屬于公共利益的需要。6法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。這是一項兜底條款,公共利益的范圍還包括法律、行政法規規定的其他方面。此外,《土地管理法45條對公共利益也進行了規定,具體是指:(1)軍事和外交需要用地的;2由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎設施建設需要用地的;3由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、生態環境和資源保護、防災減災、文物保護、社區綜合服務、社會福利、市政公用、優撫安置、英烈保護等公共事業需要用地的;4由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要用地的;5在土地利用,總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內,經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的;6法律規定為公共利益需要可以征收農民集體所有的土地的其他情形。

根據本條規定,征收應當依照法律規定的權限和程序進行!锻恋毓芾矸ā返46條對征收集體所有的土地的權限和程序作了明確規定。征收下列土地的,由國務院批準:1永久基本農田;2永久基本農田以外的耕地超過三十五公頃的;3其他土地超過七十公頃的。征收上述規定以外的土地的,由省、自治區、直轄市人民政府批準。征收農用地的,應當依照規定先行辦理農用地轉用審批。其中,經國務院批準農用地轉用的,同時辦理征地審批手續,不再另行辦理征地審批;經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的,同時辦理征地審批手續,不再另行辦理征地審批,超過征地批準權限的,應當依照規定另行辦理征地審批!秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第二章對征收國有土地上的房屋的權限與程序也加以了規定。具體如下:1確需征收房屋的各項建設活動,應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建,應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃。2房屋征收部門擬定征收補償方案,報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布,征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。3市、縣級人民政府作出房屋征收決定前,應當按照有關規定進行社會穩定風險評估;房屋征收決定涉及被征收人數量較多的,應當經政府常務會議討論決定。作出房屋征收決定前,征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、?顚S。

本條第2款是關于征收集體所有土地進行補償的規定。為了保護集體和農民個人的權益,本法規定征收集體所有的士地,依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用,并安排被征地農民的社會保障費用,保障被征地農民的生活,維護被征地農民的合法權益。根據《土地管理法》第48條的規定,征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市通過制定公布區片綜合地價確定。制定區片綜合地價應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素,并至少每三年調整或者重新公布一次。征收農用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補償標準,由省、自治區、直轄市制定?h級以上地方人民政府應當將被征地農民納入相應的養老等社會保障體系。被征地農民的社會保障費用主要用于符合條件的被征地農民的養老保險等社會保險費補貼。被征地農民社會保障費用的籌集、管理和使用辦法,由省、自治區、直轄市制定。

本條第3款是關于征收組織、個人的房屋及其他不動產予以補償的規定。為了保障組織、個人的權益,本法規定征收組織、個人的房屋及其他不動產,應當依法給予征收補償;征收個人住宅的,還應當保障被征收人的居住條件!秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第三章對征收國有土地上房屋的補償范圍作了具體規定。即作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括:1被征收房屋價值的補償;2因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償;(3因征收房屋造成的停產停業損失的補償!锻恋毓芾矸48條規定,征收農村村民住宅,應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則,尊重農村村民意愿,采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償,并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償,保障農村村民居住的權利和合法的住房財產權益。

征收補償費用屬于集體、有關組織或個人所有。為了避免現實生活中出現征收補償費用不到位、侵占補償費用等行為,本條第4款規定,任何組織或者個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。

第二百四十四條  國家對耕地實行特殊保護,嚴格限制農用地轉為建設用地,控制建設用地總量。不得違反法律規定的權限和程序征收集體所有的土地。

釋義

本條是關于對耕地實行特殊保護的規定。

耕地作為人類賴以生存和利用的基礎性資源,是社會永續發展的命脈。中國耕地資源總量居世界第4 位,但國土廣袤并不能遮蓋人均耕地少、高質量耕地少和后備資源少的窘境。根據自然資源部發布的《2017中國土地礦產海洋資源統計公報》,2016年年末,全國共有農用地 64512.66 萬公頃,其中耕地13492.10 萬公頃(20.24 億畝)。2016年,全國因建設占用、災毀、生態退耕農業結構調整等減少耕地面積 34.50萬公頃,通過士地整治、農業結構調整等增加耕地面積 26.81萬公頃,年內凈減少耕地面積7.69萬公頃。為了切實保護護耕地,本條作了原則性規定。

早在20世紀80年代,中央政府就開始高度重視對耕地的保護,并出臺了相關政策。1986年《中共中央國務院關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》首次提出“十分珍惜和合理利用每寸土地,切實保護耕地”的基本國策;1998 年《土地管理法》確立了耕地保護基本國策的法律地位。根據《土地管理法》等法律法規的規定,對耕地特殊保護的制度如下:

1.國家保護耕地,嚴格控制耕地轉為非耕地。國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的,按照“占多少,墾多少”的原則,由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地;沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的,應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費,?钣糜陂_墾新的耕地。省、自治區、直轄市人民政府應當制定開墾耕地計劃,監督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地,并進行驗收。

2.縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良。

3.國家實行永久基本農田保護制度。下列耕地應當根據土地利用總體規劃劃為永久基本農田,實行嚴格保護:1經國務院農業農村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油、糖等重要農產品生產基地內的耕地;2有良好的水利與水土保持設施的耕地,正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田和已建成的高標準農田;3蔬菜生產基地;4農業科研、教學試驗田;5國務院規定應當劃為永久基本農田的其他耕地。各省、自治區、直轄市劃定的永久基本農田一般應當占本行政區域內耕地的百分之八十以上,具體比例由國務院根據各省、自治區、直轄市耕地實際情況規定。

4.非農業建設必須節約使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。

5.禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地,一年內不用而又可以耕種并收獲的,應當由原耕種該耕地的集體或者個人恢復耕種,也可以由用地單位組織耕種;一年以上未動工建設的,應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費;連續二年未使用的,經原批準機關批準,由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權;該幅土地原為農民集體所有的,應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種。

此外,征收集體所有的土地,必須符合法律規定的權限和程序。對此,本法第243 條和《士地管理法》已作了明確規定。

第二百四十五條  因搶險救災、疫情防控等緊急需要,依照法律規定的權限和程序可以征用組織、個人的不動產或者動產。被征用的不動產或者動產使用后,應當返還被征用人。組織、個人的不動產或者動產被征用或者征用后毀損、滅失的,應當給予補償。

釋義

本條是關于征用的規定。

征用是指國家因搶險救災、疫情防控等緊急需要而強制使用組織、個人的不動產或者動產的行為。我國《憲法》《地管理法》《國家安全法》《傳染病防治法》等法律都對征用作了規定。例如,《憲法》第10條第3款規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償!钡13條第3款規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償!薄锻恋毓芾矸ā返2條第4款規定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。

依據本條的規定,征用具有以下特征:

1. 征用是國家通過行使行政權,對組織和個人財產權的限制。正是由于征用發生的前提是國家因搶險救災、疫情防控等緊急需要,所以征用他人的財產不需要征得其同意,這實際上是對財產權人權利的限制。不過,征收與征用有所不同。征收將導致被征收人所有權移轉,征收人取得被征收財產的所有權;而征用僅引起使用權的移轉,主要表現為對所有權的限制,而不發生所有權的移轉。征用只是臨時使用他人的財產,征用結束后應將被征用的不動產或動產返還給他人。

2.征用的目的是搶險救災、疫情防控等緊急需要。在搶險救災、疫情防控等緊急狀態下,國家需要動用一切人力、物力進行救助,因此,法律允許國家以行政命令征用組織、個人的不動產或者動產。

3.征用必須符合法律規定的權限和程序。之所以這樣規定,是因為:一方面,為了保護組織、個人財產權的需要。征用是對組織、個人財產權在一定期限內的限制。為防止損害被征用人的利益,必須強調要遵循法定的程序,通過程序來保障財產權人的合法權益。另一方面,有利于政府依法行政,避免濫用職權。例如,《傳染病防治法45條規定:“傳染病暴發、流行時,根據傳染病疫情控制的需要,國務院有權在全國范圍或者跨省、自治區、直轄市范圍內,縣級以上地方人民政府有權在本行政區城內緊急調集人員或者調用儲備物資,臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備。

4.被征用人有獲得補償的權利。由于征用實施后,合理解決財產權人的補償問題是維護公民財產權益、保持社會穩定的重要步驟,所以本條規定單位、個人的不動產或者動產被征用或者征用后毀損、滅失的,應當給予補償。